Há quase 20 anos anos, quando eu tentava virar cientista
político, escrevi e defendi a primeira tese acadêmica, no Brasil, enfocada na
análise (no nível nacional) sobre Conselhos da Criança e do Adolescente
(CDA’s). Quando da pesquisa, o ECA e as portarias regulamentares dos CDA’s
tinham pouco mais de 2 anos e a universidade ainda oscilava entre os polos de
tecer loas à “emergência popular” e o que criticava a “despolitização da
política”.
Na época, analisei a composição do Conselho Nacional, de
todos os conselhos estaduais (alguns ainda em processo de formação) e dos
conselhos das 20 maiores cidades brasileiras. Minha conclusão foi de que a
primeira geração dos Conselhos representava a institucionalização dos
mecanismos de participação. Em resumo, os CDA’s não aumentaram a participação
popular, eles foram consequência desta. Eles proveram um mecanismo de
influência e de decisão em políticas públicas de atores sociais consolidados.
Os participantes dos CDAs não eram grupos excluídos. Eram os grupos já
influentes (e geralmente os mesmos) que agora ganhavam a força da lei para
exercer seu poder. Gramsci na veia! :->
Na mesma tese, apontava que embora os conselhos existam no
Brasil desde a década de 30, e os fóruns já eram uma realidade desde meados dos
anos 80, os CDA’s eram um protótipo (bem-sucedido pelos critérios políticos) de
um novo tipo de mecanismo de participação, mais efetivo, institucionalizado e
amplo. E, que as circunstâncias políticas proviam o ethos para o formato
“conselhista” (conselhos paritários, fóruns e conferências) ampliar para todos
os setores das políticas públicas. Isto
não era uma previsão, clarividência é com os Economistas e pais-de-santo kkk.
Apenas segui a consequência da minha hipótese: Se havia crescente participação
popular enfocada em setores (e não em teses partidárias ou ideologias, como no
pré-64), o formato “conselhista” colhia sucessos políticos e as circunstâncias
e sistemas políticos brasileiros propiciavam a oportunidade, os conselhos iriam
proliferar. Em resumo, como havia participação popular (a despeito do discurso
comum, maiormente da esquerda tradicional, de crescente alienação da vida pública)
ela iria se materializar em conselhos. Apontei que as forças políticas
tradicionais (partidos) que apostassem na emergência dos conselhos (e
investissem energia em influenciá-los e, mesmo, instrumentalizá-los) ganhariam
força. Os que os desprezassem, perderiam capacidade de influência.
Também apontei que o processo de escalonamento "conselhista" trazia suas próprias contradições (que trabalhei, na análise teórica, na tese
de doutorado, 3 anos depois) e perversões, quer iriam gerar ajustes internos de
sobrevivência, cristalizações conservadores e, por fim, reações (outros
movimentos e mecanismos) que, um dia, iriam lhe superar. Em resumo, Habermas me
guiou para entender o surgimento, Weber a consolidação, Marx a superação
(ninguém jamais entendeu da finitude humana como o crente Marx kkk) e Lula a instrumentalização
kkk.
O tempo passou, desloquei-me para a Economia e pensei que
minha tese estava destinada às grises estantes da FFLCH-USP. Eu mesmo nunca
mais reli minha própria tese. Tem coisa mais chata do que tese acadêmica? Só
assistir a Golfe pela TV :-> Daí, pensei que ninguém mais fosse lê-la, mas
me surpreendi quando a vi citada amplamente em dois recentes estudos (UFMG e
IPUPERJ) e em uma Pesquisa (IPEA) sobre os conselhos no Brasil. Não é que meu
X-Tudo analítico de 1994, segue provocando análises? E todas parecem validar a
hipótese. Sinistro, diria meu filho. Nem eu concordava muito comigo há 20 anos.
A revisão do IPEA sobre os dados governamentais constata que
mais de 5 milhões de pessoas ajudaram a formular, implementar ou fiscalizar as
políticas públicas no Brasil. Foram realizadas nos últimos anos, 73
conferências nacionais temáticas para debater e propor políticas públicas. Dos
114 conferências realizadas no Brasil nos últimos 60 anos, mais de 70% aconteceram nos últimos 10 anos. Isto revela
um evidente escalonamento deste mecanismo.
5 milhões é pouco mais de 2% da população. Pouco? Que nada.
Em um cálculo estimativo rápido (usando a média de membros de cada grupo X a
média de participantes por grupo), estes 5 milhões de participantes representam
quase 30.000.000 de pessoas, ou mais de 15% da população. Se usarmos os índices
de participação estimados pelo Observatório Europeu de Democracia o equivale a
3 vezes mais a média de participação das democracias consolidadas (com mais de
15 milhões de habitantes). Um exemplo,
na França todos os mecanismos de participação popular canalizam menos de 8% da
população. Isto é superado apenas em países de população menor, como na Suécia,
a campeã mundial neste indicador, com 23%.
Mais da metade dos conselhos nacionais de políticas públicas
que contam com participação popular foram criados ou ampliados nos últimos
anos. Durante esse período, programas estruturantes como as medidas
conjunturais foram decididos e implementados por meio destes mecanismos de
diálogo. Foram criados ou ampliados diversos canais de interlocução do Estado com
a sociedade - conferências, conselhos, ouvidorias, mesas de diálogo etc. A
autora da análise, Simone Mateos, arrisca a dizer “que já configuram o embrião
de um verdadeiro sistema nacional de democracia participativa.”
Nas 73 conferências nacionais foram discutidos temas como:
Políticas de Assistência, Desenvolvimento Econômico, reforma agrária, reforma
urbana, comunicações, segurança pública, inclusão social, saúde, educação, meio
ambiente, segurança pública, igualdade racial, dos direitos das mulheres, minorias
de todas as configurações.
Variam os temas, mas o formato é sempre o “conselhista”. Em
uma estrutura congressual (algumas conferências começam com debates por bairro
ou unidade, escola, posto de saúde, etc.). Todas têm etapas municipais que discutem
teses de um documento base e elegem representantes para o encontro regional
e/ou estadual, de onde saem os delegados nacionais. Delegados de órgãos
públicos (algumas vezes ministros e mesmo o presidente) participam de seus
grupos de trabalho e das plenárias das conferências nacionais. Observadores do
Ministério Público, do Judiciário e do Legislativo também se fazem presentes.
Em vários dos temas foram criados ou ampliados os Conselhos
Nacionais (que geralmente estão estabelecidos nos 3 níveis federativos e/ou
ainda em regiões específicas: bacias hidrográficas, polos industriais, etc.).
As diretrizes aprovadas nas conferências nortearam políticas públicas
elaboradas, fiscalizadas e avaliadas pelos 61 conselhos de participação social.
33 foram criados ou recriados (18), ou ampliados (15) desde 2003. Em 2010, 45%
de seus membros eram do governo e 55% da sociedade civil.
As formas de escolha e ocupação dos assentos variam muito.
Mas, em 91% dos casos, reflete outras estruturas organizadas (sindicatos, conselhos
de classe, associações de moradores, usuários, etc.). Noutras palavras, estes
mecanismos refletem um movimento participativo muito mais amplo do que eles
mesmos. E já existente. Para usar um chavão: eles são a ponta do iceberg.
A análise tradicional chora as pitangas saudosas por tempos
quando a política era mais vivida pela sociedade. Os dados nos mostram que a
participação popular existe e é altamente significativa embora não se enfoque
em projetos de sociedade e sim em temas de interesse específico. Não gosta? Você
preferiria todos engajados em uma discussão sobre os modelos econômicos ou a angústia do homem moderno frente ao dilema ontológico da
efemeridade? Talvez em outro planeta. Hoje, uma característica da política nas democracias
contemporâneas é o foco em temas.
E as conferências e conselhos não ficam na discussão. É o que
comprovam os 2 estudos citados. Muitas das suas deliberações já se tornaram
decretos, portarias ou projetos de lei aprovados ou em tramitação no Congresso.
Isto sem contar em leis estaduais e municipais.
Um dos estudos, da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), coordenado pelo grande Professor Leonardo Avritzer, analisou o acesso a
serviços públicos de saúde e educação em cidades com mais de 100 mil habitantes
e constatou que aquelas com maior participação popular apresentaram
proporcionalmente 3 ou 4 vezes mais matrículas em creches e no ensino
fundamental, além de 10% mais consultas de leitos do SUS. Seu desempenho
administrativo também era melhor: com uma receita corrente 70% superior às dos
municípios com baixos níveis participativos, os mais participativos tinham uma
receita tributária 112% maior.
Já o estudo Instituto Universitário de Pesquisa do Rio de
Janeiro (Iuperj), conduzida pela a brilhante e gatíssima ex-aluna Thamy
Pogrebinschi, procurou medir o impacto da
participação popular na atividade legislativa. Ela constatou que 21% dos projetos
de lei e quase 50% das propostas de emenda constitucional têm evidências de
influência das deliberações de alguma conferência. Nos período de 2004-2008, ¾
das leis e 90% das emendas constitucionais que foram aprovadas no Congresso
traziam convergências com diretrizes das conferências. Mesmo que tenha gente
que continua papagaiando que o Congresso não repercute em nada a sociedade.
Resultados preliminares de uma 2ª etapa do estudo mostram que projetos de lei
com este foco correspondiam a 18% do total que tramitava no Congresso no final
de 2009.
Tudo isto não quer dizer que o povo chegou ao poder. Nem que o Congresso tenha menos poder por conta dos conselhos. Nem tão
pouco que estes mecanismos não estejam sujeitos à manipulação. Em uma sociedade
aberta ao conflito e ao dialogo, tudo está. Nem significa que o governo
realmente termine por implementar o que escuta dos conselhos. Nada ocorre fora
da realidade de poder e tudo é por ela permeada. Os próprios conselhos
comumente apontam que suas opiniões são pouco respeitadas quando finalmente da
implementação das políticas. Reclamam da falta de mecanismos impositivos, de
sistemas de monitoramento transparentes, etc. Internamente, há a crítica de que
as conferências têm estrutura concentracionista. Assim, poucos grupos
(mais poderosos política e economicamente) podem controlar grandes
conferências.
Os Conselhos aumentam a permeabilidade a influência dos mecanismos do Executivo, mas ainda pouco podem fazer para melhorar a escuta do poder Judiciário e tornar mais acessível o poder que deveria escutar por natureza, o Legislativo. Os conselhos também são mecanismos tradicionais de participação, encaixam-se com a politica institucional, não dão conta das dinâmicas de participação desinstitucionalizada que emergem das redes espontâneas atuais.
Os
conselhos também não superam a timidez dos canais complementares de participação, previstos
na Constituição de 88. Na Suíça, 30.000 assinaturas convocam um plebiscito
sobre qualquer tema não constitucional; nos EUA, na maioria dos estados, 1% dos eleitores
podem convocar plebiscitos; 11 países da União Europeia têm mecanismos para
projetos por iniciativas populares muito mais simples do que os brasileiros,
etc.
Mas, quais as alternativas? O conflito violento? Deixar a influência só para os lobbys que atuam no Congresso (estes sim, muito mais excludentes e elitistas e muito menos transparentes)? Uma “classe média” desorganizada (com notável exceção da elite representada por sindicatos da elite do funcionalismo público e dos grupos empresariais), tem sua influência exercida pelo poder aquisitivo e pelos privilégios de posição. Noutras palavras, não é uma maneira mediada de disputa de poder. É uma imposição de força, seja econômica, seja de escolarização, seja de cor da pele, etc.
Nenhum dos problemas e vícios do sistema invalida o fato de que hoje os conselhos são o principal mecanismo de participação política direta no Brasil. Ainda que sejam insuficientes e falhos. Au contrarie, esta constatação traz para um nível essencial da agenda política a necessidade de aprimorar estes mecanismos, minorar seus vícios e torná-los mais transparentes. Também é interessante analisar o quanto os demais mecanismos de participação (aqui incluo desde os institucionais tradicionais como partidos até os “espontâneos” como os grupos de alta mobilização e baixa organização) têm sido influenciados ativa ou reativamente pela ascensão do “conselhismo”.
Mesmo com todas as falhas e contradições, é difícil achar um
analista que não concorde que as políticas sociais e setoriais que existem e
seus respectivos orçamentos não sejam também (e, em alguns casos,
principalmente) influenciados pela participação popular. Os sistemas de saúde
(SUS) e assistência (SUAS) teriam outra configuração e prática (piores, na
minha e na opinião da maioria dos especialistas) se não fossem os conselhos.
Antes de sair por aí saudosamente lembrando-se do tempo em
que se discutia política nos bares ou repetindo “achismos” como “na Europa o
povo é muito mais politizado” é importante lembrar que a participação política complementar
institucional (com todas as suas contradições) está mais viva do que nunca.
Diante da realidade de 2011, poderia baseado na minha tese
de 1994, repetir o bordão daquela moto de desenho animado: "Eu te
disse" :-)
